问题：超大城市发展“空间紧约束”与“需求高增长”并存 在土地资源日益紧张、人口与产业持续集聚的情况下，超大城市普遍面临新增建设用地不足、存量土地效率偏低、公共服务与产业空间结构不匹配等矛盾。广州作为国家中心城市和粤港澳大湾区核心引擎之一，既要符合先进制造业和现代服务业扩张的空间需求，也要回应教育、医疗、养老、住房等民生供给升级需要。当前，低效用地分布广、类型多，既包括城中村及周边碎片化用地，也涉及部分老旧工业片区、存量园区以及传统商贸仓储空间等，成为制约高质量发展的短板。 原因：从“增量驱动”向“存量驱动”转换的必然选择 在国家推动城市发展转向更注重内涵式增长的背景下，广州启动并发布《广州市低效用地再开发专项规划（2023—2035年）》，既是对发展阶段变化的回应，也是对资源约束的主动适应。发布会上，主管部门介绍，规划通过逐宗核实与统一认定，识别低效用地约622平方公里，并建立全市统一资源数据库；在此基础上，提出到2035年盘活310平方公里的目标。规划的核心思路是：先摸清底数、再明确路径、同步完善政策，推动土地利用从“扩张”转向“提质增效”，以有限空间承载更高质量的产业发展和更均衡的公共服务供给。 影响：为产业升级、民生改善与城市品质提升释放复合效应 一是为制造业立市提供更稳定的空间保障。规划提出优先保障现代化产业体系用地需求，推动村镇工业集聚区升级改造，引导产业载体由低端分散向集聚高效转型，提升园区承载能力与单位产出效益，增强产业链供应链韧性。 二是补齐公共服务短板，提升宜居水平。低效用地再开发不局限于“拆旧建新”，而是与教育、医疗、养老、住房等供给结构协同，通过功能复合与空间再组织，推动公共资源更精准投向人口集聚区和供给缺口区。 三是推动历史文化保护与活化利用。规划面向老建筑、旧厂房等城市记忆载体探索机制创新，通过更灵活的供地与指标配置方式，打通“保护—利用—运营”链条，推动历史文化资源在更新中实现可持续活化。 四是守住生态与安全底线，提升绿色韧性。规划强调严守生态保护红线，鼓励“见缝插绿”、口袋公园、立体绿化等方式，在存量空间中增加绿色公共产品供给，提升城市微气候与公共开放空间质量。 对策：以“一张图”统筹、分区施策和市场化机制形成合力 规划实施强调兼顾与协同治理。 其一，强化国土空间规划“一张图”统筹，将重点片区与近期项目纳入统一平台，推动生态、历史、交通等有关规划衔接，提高跨部门、跨层级协同效率，增强全域统筹能力。 其二，落实差异化空间策略，按城市空间结构分区推进：中心城区核心区侧重历史文化传承、产业载体提质与生活品质提升；关键功能区与枢纽节点侧重承接疏解、服务重大平台、为产业发展优化空间布局；其他区域突出城乡统筹、风貌改善与基础设施补齐，促进更均衡的发展。 其三，发挥市场主体作用，形成可持续动力机制。规划鼓励多元参与，支持依法征收、自主改造、合作改造等方式，倡导连片开发与复合利用，推动存量建筑用途合理转换；在土地供应端探索更灵活的组织方式，通过带设计方案、带项目方案及综合评价等方式提升供地效率与项目匹配度。相关部门同时提出覆盖“规划—供地—建设—确权”的全流程政策体系，为项目落地提供支撑。 其四，明确近期抓手，强化项目化推进。规划提出聚焦六类、共67个近期重点片区，涵盖先进制造、交通枢纽、综合功能、科创研发等方向，通过“片区带动—项目落地—滚动实施”推动形成可复制、可推广的经验。 前景：从“空间再开发”走向“城市再生长”的新路径 业内人士认为，低效用地再开发将成为超大城市提升综合竞争力的重要抓手。随着数据库持续更新、政策工具逐步完善、市场参与机制更加成熟，广州有望在存量发展阶段探索一条产业更强、生活更优、文化更具韧性、生态更宜居的内涵式发展路径。下一步关键在于把握三点：一是坚持产业与民生双导向配置资源，避免单纯追求短期土地收益；二是强化公共利益与风险管控，完善征收补偿、利益共享与安置保障机制；三是提升精细化治理能力，以标准化、法治化方式提高更新效率和质量，形成稳定预期。
从“摊大饼”到“绣花功”，广州低效用地再开发实践显示城市发展正从外延扩张转向存量提质。这个过程涉及空间重构、产业升级与治理方式转变，既关系到土地资源的优化配置，也为超大城市走向内涵式发展提供路径。实践成效将考验城市治理能力，也有望为新时代城乡融合发展提供参考。