问题——位于长沙市雨花区城南路与韶山路交汇处、紧邻医院片区的一处存量地块，曾长期“沉睡”。地块原为深度超过10米的闲置基坑，积水滞留带来安全隐患；周边人流车流密集——交通组织压力较大——影响片区形象与功能完善。更关键的是，该地块权属分散多家单位之间，历史遗留问题交织，开发推进多年受阻，成为城市治理与更新中的难点。 原因——一是存量地块权属复杂，单一主体短期内难以完成协商整合，传统供地方式难以匹配。二是核心区域土地稀缺，地上增量空间有限；地下空间开发又涉及规划、设计、评估、权属、出让等多个环节，缺少统一统筹时，容易出现功能割裂、收益难平衡、责任边界不清等问题。三是医院等公共服务设施周边对交通、停车和安全韧性要求更高，仅靠地表改造往往难以兼顾效率与品质。 影响——这类“闲置基坑+复杂权属”地块久拖不决，不仅浪费土地资源，还可能叠加城市安全风险；同时制约周边路网运行和公共服务承载，影响群众就医出行体验与片区活力。更深一层看，随着城市进入存量更新阶段，类似问题具有一定普遍性，能否形成可复制的制度与供给模式，关系到城市更新效率和要素配置质量。 对策——针对上述堵点，湖南以组合供应方式探索破题。据省自然资源厅介绍，长沙雨花区长岭片区“地表+地下”空间组合供应项目近日以1.88亿元成交，成为全省自然资源资产组合供应改革的新年首单。其核心在于“三个创新”协同发力： 其一，机制合力推进权属整合。由自然资源部门牵头，土地储备等有关机构依法依规推进收储整合，统筹规划、设计、评估等关键环节，多部门协同发力，提高存量地块从“问题清单”到“项目清单”的转化效率，为后续市场化配置打下基础。 其二，空间统筹推动一体化开发。项目将地上与地下空间整体规划、统一设计、组合出让，强调竖向空间的系统配置：不是简单叠加使用权，而是以一体化方案提升稀缺土地的承载能力与复合价值。该探索为地下空间独立确权、市场化出让和多功能复合利用提供了实践样本，也为中心城区“向地下要空间”拓展了路径。 其三，效益导向兼顾公共属性与市场效率。围绕医院周边通行与停车需求，方案通过地下空间补齐公共服务与停车等功能短板，力求在消除安全风险、缓解交通压力的同时，实现经济收益与社会效益的平衡，体现城市更新从“单点开发”向“综合治理”的转变。 前景——从全省层面看，组合供应改革正从试点探索走向制度化推进。湖南已建立跨部门协同机制，完善相关政策制度体系，并形成一批可复制的做法。据介绍，改革推进以来全省已成交相关项目23个，成交金额72.72亿元，在盘活存量资源、服务城市更新、促进文旅发展各上取得阶段性成效。下一步，湖南将兼顾多批试点项目实施，持续指导各地因地制宜探索“地表+地下”、复合用途、存量整合等更多供给模式，推动要素配置更高效、土地利用更集约，为高质量发展拓展空间。
从“闲置基坑”到“立体开发”，折射出城市治理从增量扩张转向存量提质的转变；以组合供应激活地表与地下空间，不只是出让方式的变化，更是对资源配置、公共利益统筹与城市更新路径的系统优化。随着制度供给优化、协同治理能力持续提升，立体集约用地有望成为破解城市空间约束、提升城市功能品质的重要抓手。