问题：土地供需结构性矛盾与房地产用地扩张压力并存 近年来，随着城镇化进入提质增效新阶段，部分地区建设用地扩张冲动仍然存：一上，重大项目、公共服务设施、保障性住房等领域对用地保障提出更高要求；另一方面，个别地区经营性房地产开发对新增用地依赖较强，容易挤占民生与产业空间，也可能诱发无序扩张、低效利用等问题。如何稳增长、保民生与防风险之间优化土地要素配置，成为“十五五”规划谋篇布局的重要课题。 原因：从“增量扩张”转向“存量提效”的发展逻辑更加清晰 自然资源部、国家林业和草原局联合印发的《关于深入做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），围绕13个上提出要求，其核心导向是以国土空间规划为引领，强化“一张图”统筹管理，推动建设用地从依赖增量转向盘活存量。通知提出，对实现“一张图”联网的省（区、市）建立建设用地规模规划期总量管控机制，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标；同时健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，原则上年度新增城乡建设用地规模不超过当年盘活存量土地面积。上述制度安排，说明了对土地资源刚性约束的再强化，也是对地方提高节约集约用地水平的倒逼。 影响：新增建设用地投向“再排序”，房地产将更多转向存量空间 通知明确提出，新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。业内人士认为，这并非“一刀切”否定合理住房建设需求，而是通过投向管理纠偏“以地生财、以增量拉动”的路径依赖，引导资源向国家重大战略、公共服务补短板、民生保障等领域集中。对房地产行业而言，土地获取与项目布局将更依赖存量资源盘活与城市更新：包括已供未建土地的再开发、低效工业用地再利用、老旧片区功能提升以及存量住房的改造提升等。由此，房地产发展模式或将加快从“增量开发”转向“存量运营与品质提升”，更强调产品力、配套力与城市功能匹配度。 对城中村改造等重点民生工程，通知亦作出更具针对性的制度供给：城中村改造中涉及边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），用于保障性住房、公用设施、便民商业网点和零售商业等民生保障内容的，可依法办理新增用地审批和供应。此安排既为民生项目留出必要空间，也表达出明确信号：城中村改造重在改善居住条件、完善公共服务与提升城市功能，防止借改造之名行纯商业开发之实。 对策：以流程优化与规划约束并举，为城市更新“提速”也“立规” 为提升项目落地效率，通知提出支持县级以上地方政府按照“一张图”确定项目用地范围，并联开展征地前期工作；在国土空间规划确定的城镇化建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。业内认为，这有助于在依法依规前提下压缩前期工作周期，提升城市更新、城中村改造等项目的组织效率与确定性。 下一步，各地落实通知精神，关键在于把“总量约束、增存挂钩、投向优先、程序提效”落到可操作的治理体系：一是做实存量用地“家底”，完善批而未供、供而未用、用而低效等分类处置机制，提高土地二级市场流转与再开发效率；二是以国土空间规划为硬约束，增强用地投向与人口、产业、交通、公共服务布局的协同；三是强化对城中村改造等项目的用途管控与绩效评估，确保资金与土地资源更多转化为保障性住房供给、公共服务完善和人居环境改善；四是提升基层依法行政能力，完善征地补偿安置与公众参与机制，守住依法用地底线。 前景：土地要素配置更趋集约，住房供给体系或加快向“保障+市场”双轨优化 从政策导向看，未来一段时期内，新增建设用地将更强调服务重大战略与民生导向，存量盘活与城市更新的重要性进一步上升。对市场而言，土地供给结构的调整有助于稳定预期、抑制无序扩张，推动城市发展从“摊大饼”转向“精更新”。同时，在保障性住房、公用设施与便民商业等领域获得更明确的用地支持，有望促进公共服务均衡布局，增强城市韧性与宜居水平。随着“十五五”规划重点项目推进，土地要素保障将更重质量与效率，房地产对应的活动也将更强调与城市功能提升相结合，走向更加理性与可持续的发展轨道。
土地配置方式反映城市发展导向；从增量扩张到存量挖潜，从规模优先到民生为本，此次政策调整不仅影响房地产市场，更标志着城镇化模式的深刻转变。如何在严控增量的同时激活存量资源，将成为"十五五"期间各地面临的核心课题。