问题：城市更新成效显现，但“碎片化”“浅层化”仍待破解。近年来，南京将城市更新作为推动高质量发展、建设“创新名城、美丽古都”的重要抓手，探索形成一批具有地方特点的做法与路径。不过，来自基层推进的现实情况显示，当前更新仍面临若干制约：一是系统性、统筹性不足，不同区域和部门推进节奏、实施标准、验收口径等存在差异，项目之间缺乏有效衔接，容易出现“点状开花、难成片区”的局面；二是部分项目仍聚焦立面整治、环境提升等“可见变化”，对产业导入、公共服务补齐、交通组织优化、公共空间连通等关键环节统筹不够，难以形成整体效应；三是政策法规体系仍需完善，审批协调、权责边界、要素保障等上存“中梗阻”，影响项目落地效率与预期稳定性。 原因：存量时代的复杂性上升，更新治理需要从“工程思维”转向“治理思维”。分析其深层原因，首先在于城市进入以存量提质为主的阶段，更新对象从单体建筑扩展到街区肌理、社区结构和产业生态，牵涉产权结构、人口结构、公共资源配置等多重变量，单一部门或单一项目难以独立解决。其次，更新需要跨周期投入与跨主体协同，既要兼顾短期改善与长期运营，也要平衡公共利益与市场回报；若缺少统一的顶层设计、稳定的政策工具和可持续的资金模式，容易出现“先易后难”“重建设轻运营”。再次，历史文化名城的更新更强调风貌延续与活化利用的统一，若缺少刚性管控与精细化规则支撑，容易陷入“保护与开发”两难，影响城市特色塑造。 影响：关系城市能级跃升与民生品质提升，也影响产业承载与治理现代化。城市更新不仅是改善居住环境的民生工程，更是推动空间结构优化、促进要素集聚、提升城市竞争力的重要路径。统筹不足可能导致公共设施重复建设或结构性短缺，交通微循环不畅，片区功能难以完善，进而影响产业导入与就业承载；浅层改造则可能带来“短期好看、长期乏力”，难以形成稳定的人气与消费场景。此外，更新过程涉及居民利益协调与风险防控，规则不明、路径不畅将增加协商成本与不确定性，影响社会预期和治理效能。 对策：以规划引领、制度供给、资金机制、技术赋能、公众参与“五位一体”推动从“点改”到“片区统筹”。崔曙平认为，城市更新是主动适应发展阶段变化、实现城市高质量发展的必由之路，应借鉴先进经验、坚持因地制宜，推动改革创新向纵深推进。 一是强化规划引领与顶层设计，推动“精准更新”。建议建立城市更新体检评估制度，形成覆盖建成区的“资产地图”，开展系统性信息采集，建立数字化档案库，在记录建筑物理状态的同时，将社区社会资本、文化资源、经济活力等纳入评估指标，为更新优先序、项目类型与资金投向提供依据。推动“片区统筹+单元规划”模式，将功能关联、风貌相近的区域划定为更新单元，通过单元规划整合零散地块、优化路网与公共设施布局，提升土地利用效率与公共服务均衡水平。对历史文化资源实施更为严格的风貌管控，注重街区肌理与社区生态保护，在保护中实现活化利用，彰显古都气质与城市辨识度。 二是完善政策法规与体制机制，打通“制度梗阻”。围绕混合用地、容积率激励等政策工具进行探索，提升制度供给的针对性与可操作性。在激发市场活力的同时，通过规则设计明确公共利益底线，例如将容积率奖励与公益性公共设施配建、保障性住房供给等要求相衔接，促进开发收益与公共回报的平衡。针对更新中常见的产权复杂问题，完善协商、确权、补偿、安置等制度安排，畅通依法合规的实施路径。推动审批流程优化与权力事项下沉，减少重复环节，提高服务效率与项目落地速度，稳定市场预期。 三是创新投融资与商业模式，形成可持续的资金循环。城市更新具有投入大、周期长、收益结构多元等特征，需要构建多元化投融资体系。建议探索设立城市更新发展基金，发挥财政资金撬动作用，吸引长期资本参与，并研究对投资于特定更新区域的社会资本给予税收等激励。推动“运营前置”，在项目初期明确主要运营主体与运营方案，强调长期持有、持续经营，避免“建成即分散、后期难管理”。探索跨项目平衡机制，将公益类项目与经营性地块统筹安排、组合实施，在保障民生补短板的同时，提高整体财务可行性与综合效益。 四是强化技术应用与智慧赋能，提升更新品质与治理水平。推动数字化工具服务更新全周期管理，提升方案论证、施工组织、设施运维的精细化水平；推广绿色低碳更新技术，提升建筑节能与空间韧性，服务“双碳”目标落地；以智慧社区建设为抓手，完善公共服务供给与基层治理工具，增强居民安全感与便利度。 五是健全公众参与与社区治理机制，形成共建共治共享格局。城市更新离不开群众支持与利益协调。建议完善全过程公众参与机制，拓展居民参与决策的渠道和方式，探索由居民共同决定部分社区更新资金使用方向，提升项目认同度与执行力。加强基层组织建设与治理能力，推动基层队伍专业化、年轻化，增强组织动员与资源整合能力。因地制宜推进“微更新”和渐进式更新，通过小切口、可持续的方式改善公共空间与生活品质，让更新成果更可感可及。 前景：从“更新工程”走向“更新治理”，南京有望在存量提质中释放新动能。业内普遍认为，随着城市发展从增量扩张转向存量优化，城市更新将成为塑造城市竞争力的长期赛道。南京具备科教资源、产业基础与历史文化积淀优势，若能在规划统筹、政策供给、资金机制与公众参与上形成更稳定、更可复制的制度体系，有望推动更新从“零散项目”转向“片区生态”，从“形象改善”转向“功能完善”，继续提升城市承载力、吸引力与软实力。同时，在风险防控上，应更加重视债务约束、资金闭环、施工安全与民生保障，推动更新在可持续、可负担、可运营的轨道上稳步前行。
城市更新是南京实现高质量发展的必然选择。通过系统性改革创新推动从碎片化到整体化的转变、从表面改造到深度更新的转型，不仅能提升城市品质和完善功能布局，还将为全国提供可借鉴的实践经验。这多项举措的实施将助力南京更好地展现"创新名城、美丽古都"的城市魅力。