问题——土地紧约束下的“空间瓶颈”如何破解 超大城市发展进入新阶段，新增建设用地指标趋紧、生态约束趋严，传统依赖外延扩张的路径难以为继。另外，部分村镇工业集聚区、城中村片区、老旧建筑群存产业层次偏低、建筑密度无序、公共配套不足等问题，造成“土地被占用、产出不匹配”的低效状况。如何在既有边界内腾挪空间、提升产出，并兼顾民生改善与社会稳定，成为城市治理和高质量发展的现实考题。 原因——低效用地治理难在“多重交织” 一是权属结构复杂。国有土地、集体留用地、村民物业等多种产权交错，利益主体多、诉求差异大，单一模式难以覆盖全部场景。二是资金平衡压力突出。连片改造前期拆迁、安置、基础设施投入巨大，若完全依赖财政收储出让，地方财力承压；若完全依赖集体或企业自筹，又容易因资金不足导致推进缓慢。三是产业替换与稳定之间需要精细把握。一些区域虽“低端”，但承载就业与市场网络，简单“一拆了之”可能带来产业外迁、就业波动和治理风险。四是中心城区更新牵涉居住安全与文化风貌。危旧房治理既要提升安全与功能，也要在紧凑空间中统筹公共服务与城市肌理延续。 影响——从“闲置低效”到“结构升级”的综合效应 广州的探索显示，低效用地再开发不仅是“腾地”，更是产业结构、空间结构与公共服务结构的系统重塑。以北部制造业承载区为例，花都区岐山村原片区企业数量不多、业态偏传统、产出有限，改造后引入智能制造项目，高标准厂房逐步成型，形成面向新产业的专业化载体，预期将大幅提升税收贡献和产业能级。对村社而言，通过利益联结机制，集体收入与居民分红同步增长，有助于巩固基层治理基础。对中心城区而言，危旧房“原拆原建”在改善居住条件的同时，通过植入人才公寓等功能，增强中心区人口承载与更新活力。对城市整体而言，存量盘活推动“产业向园区集中、人口向配套集聚、功能向复合提升”，为高质量发展提供更可持续的空间供给方式。 对策——四类场景多元施策，打通“资金—土地—产业”链条 广州在试点推进中，逐步形成“分类施策、因地制宜”的治理思路，并建立面向试点期限的项目库和面向中长期的资源库，强化底数管理与统筹调度。 其一，针对村镇工业集聚区的连片改造，探索“国企统筹做地+物业置换”等模式。花都岐山村项目中，区属国企承担前期资金筹措、拆迁整理等重资产环节，降低财政一次性投入压力；同时通过产业运营主体统一建设高标准厂房并返还，兼顾招商效率与村集体收益，实现“土地增效、产业升级、利益共享”相对平衡。实践中，关键在于明确收益分配规则、强化全过程公开透明，并以可落地的产业项目作为牵引，避免“只拆不建”或“建而不兴”。 其二，针对城中村与枢纽周边的综合整治，推进“依法征收+净地出让”，并将安置置于优先序列。白云罗冲围松溪片区毗邻综合交通枢纽与重大产业平台，空间潜力大但内部环境与产业层次存在短板。通过先建设安置房、再推进征拆和净地出让，可在保障居民权益的同时，形成可持续的资金回流机制。对于存量市场和就业载体，则采取“先安置、再升级、后回迁”的思路，避免产业链条断裂，并为引入智能网联、高端芯片等新业态预留空间，实现与周边科研平台的产业协同。 其三，针对具备一定产业基础、企业扩产诉求较强的村级工业园，鼓励村集体依法合规开展自主改造与统筹提升，通过完善基础设施、提升容积与标准厂房供给，支持现有“四上企业”等做大做强，同时引导低效业态有序退出。这类路径的重点在于提高组织化水平与专业运营能力，防止“碎片化改造”导致新的低效锁定，并通过规划、消防、环保等底线约束提高园区整体安全与治理水平。 其四，针对中心城区危旧房与老旧片区，采用“原拆原建、功能复合”的更新方式，在保障安全的前提下改善居住品质，叠加人才公寓、社区服务等公共功能，促进职住平衡与城市活力提升。此类项目的难点在于空间条件受限、协调成本高，需要更加精细的规划设计与多方协商机制，同时注重延续历史街区的风貌特色与公共空间品质。 前景——从试点探索走向制度化供给 面向未来，低效用地再开发将成为广州乃至一线城市高质量发展的重要抓手。一上，随着项目库滚动推进，更多存量地块将以“可产业化、可运营、可持续”的方式转化为先进制造业、现代服务业和民生保障的空间载体，为“制造业立市”提供更稳定的用地支撑。另一方面，试点的价值不仅在于具体项目，更在于形成可复制、可推广的制度安排：包括权属梳理与利益协调机制、投融资模式与资金闭环、产业导入与运营管理体系、以及以人民为中心的安置与公共服务保障。可以预期，随着政策工具完善、市场主体专业化程度提升，广州存量更新将从“单点突破”迈向“系统集成”，并在城市更新、产业升级与社会治理之间形成更高水平的动态平衡。
广州的低效用地再开发实践——不仅创造了百亿级产业空间——更表明了城市发展理念的转变。在土地资源日益紧张的背景下，这种通过制度创新盘活存量的探索，为中国城市化提供了新思路。未来需要政府、市场和社会共同努力，将试点经验转化为长效机制。