一、问题：土地要素配置面临转型压力，粗放扩张难以持续 近年来，随着城镇化进入提质增效阶段，部分地区土地开发利用仍延续外延扩张惯性：对新增建设用地依赖较高，个别城市“摊大饼”式扩张与库存压力并存，闲置、低效用地占用资源，土地要素配置与高质量发展要求不匹配。鉴于此，自然资发〔2026〕38号文件从土地供给源头提出约束与引导，明确发出推动发展方式转变的信号。 二、原因：资源环境约束增强与发展阶段变化共同推动政策加力 从宏观层面看，耕地保护红线、生态保护要求以及节约集约用地导向持续强化，土地要素需要更多投向效率更高、质量更好的用途。同时，城市建设正从“有没有”转向“好不好”，公共服务、基础设施补短板和城市功能完善需求上升；叠加部分地区土地市场波动、企业资金链承压等因素，存量土地长期闲置的问题更加突出。文件在关键时间节点出台，体现出通过制度安排提升要素保障精准度、提升治理精细化水平的政策取向。 三、影响：新增用地投向更聚焦，房地产供给结构与开发逻辑将改变 文件提出，新增建设用地将优先用于国家级重大项目、民生工程等，原则上不再投向经营性房地产开发。需要说明的是，这个表述主要针对“新增”的严格管理，重点指向由农用地或未利用地转为建设用地的新增指标，意在压缩依赖新增指标推动房地产开发的空间，引导资金、项目与人口服务向存量地区集聚。 更值得关注的是“挂钩”机制：一地当年可使用的新增建设用地规模，原则上不超过上一年盘活存量建设用地的面积。该机制把“先盘活、后新增”落实为可量化的规则。对地方而言，城市发展重心将从“向外找地”转向“向内挖潜”；对企业而言，依赖拿地扩张、追求高周转的模式空间收窄，项目获取与盈利逻辑将更多转向城市更新、片区改造、综合运营与长期持有。 对市场关心的房价问题，简单以“新地减少=价格上涨”推演并不充分。文件重点不是制造供给短缺，而是调整供给来源与结构。随着各地通过专项资金、收储等方式处置闲置土地、推进低效用地再开发，土地供应更可能从郊外增量转向城内存量，通过提升土地使用效率来稳定供给预期、优化产品结构和居住品质。 四、对策：盘活存量需系统治理，地方与企业要提升综合能力 盘活存量并不容易，往往涉及多主体权益协调和复杂流程。实践中，存量土地主要包括：一是“批而未供”、多次流拍的地块；二是“供而未用”、因企业资金问题久不开工甚至停滞的项目用地；三是“低效利用”区域，如城中村、旧厂区、老旧商圈等。推进盘活需要多方协同发力。 地方层面，应完善存量土地清单管理与分类处置机制，依法依规推进收回、置换、整合、再出让等路径，强化规划统筹与公共服务配套，避免“简单腾挪”带来新的低效。财政层面，要逐步降低对土地出让收入的依赖，转向以产业培育、税源建设和公共服务供给效率提升为支撑的财源结构。金融与投融资层面，可在风险可控前提下，推动收储、旧改、保障性住房、公共设施补短板等项目形成资金闭环，提升项目自我平衡能力。 企业层面，需要从“开发商思维”向“运营商思维”转变，提升与政府、社区、金融机构的协同能力，增强全周期资金管理、建设组织、资产运营与风险控制能力。对具备综合开发与精细运营能力的主体来说，城市更新、片区综合整治、轨道交通综合开发等可能成为新的增长点；对仍依赖高杠杆、高周转的企业而言，转型压力会继续加大。 五、前景：内涵式发展将成主线，房地产进入以更新提质为特征的新阶段 展望未来，随着“严控增量、盘活存量”逐步落地，城市空间增长方式有望从规模扩张转向品质提升，土地要素将更多投向民生保障、重大项目、产业升级和城市功能完善。房地产市场也将从“增量主导”迈向“存量主导”，行业竞争焦点将由拿地能力转向更新改造能力、产品力与运营力。 可以预期，受城市基础、人口结构、产业布局差异影响，各地政策执行节奏与路径将呈现分化：人口净流入、产业支撑强的城市，更新提质带动效应更明显；库存压力较大的地区，去化与盘活更需要把握节奏、做好风险处置。总体而言，政策导向清晰：以更高效率的土地利用支撑高质量发展，以更可持续的城市治理替代粗放扩张。
这场土地供给制度改革，既是应对资源环境约束的现实选择，也是推进新型城镇化的重要抓手。随着城市从追求规模扩张转向品质提升，行业发展逻辑将被重塑，也将为居民提供更高质量的生活空间。政策效果如何，既考验政府的执行与统筹能力，也取决于市场主体的主动调整与适应。