一、问题背景：城镇无序扩张积弊已久 长期以来，部分城市快速城镇化进程中过度依赖土地增量扩张，以新增建设用地换取经济增长，导致城市边界持续外延、耕地和生态空间受到侵蚀，城市内部公共服务配套不足、空间品质低下等问题日益突出。"摊大饼"式扩张不仅消耗了大量不可再生的土地资源，也带来了城市功能失衡、基础设施超负荷运转等多项深层矛盾； 同时，随着我国城镇化率持续提升，城镇化增速已明显放缓。中央城市工作会议作出明确判断：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的新阶段。这个重大历史性转变，要求城市治理模式和土地利用方式随之深刻调整。 二、政策出台：划定边界、守住底线 针对上述问题，自然资源部正式制定出台《城镇开发边界管理办法（试行）》，从制度层面为城市开发建设划定刚性约束。 城镇开发边界，是指在一定时期内可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涵盖城市、建制镇及各类开发区等。此次出台的《办法》明确要求，城镇开发边界的划定须守住资源安全底线，主动避让连片优质耕地、自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区及重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设的地带。 自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，《办法》统筹兼顾发展与安全，合理安排城镇空间布局，旨在推动城镇走集约紧凑的发展道路。通过统筹划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，并辅以绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线等空间底线，构建起多层次、立体化的国土空间管控体系。 三、核心举措：从"向外扩张"转向"向内提质" 《办法》的核心导向在于推动城市发展逻辑的根本性转变——从"依赖新增土地"转向"盘活存量空间"，从"向外扩张"转向"向内提质"。 在边界内部，《办法》要求结合国土空间规划编制实施，细化城镇建设用地的规划分区、用地布局、土地使用性质及开发强度等规划要求，统筹优化城市生产、生活、生态空间。在补齐公共服务短板上，政策明确提出要就近满足居民日常生活需求，增加城市绿化空间和景观游憩空间，为城市发展"留白"，为市民生活"增绿"。 存量挖潜上，《办法》鼓励统筹增量用地与存量用地，促进土地混合利用和用途合理转换，将闲置厂房改造为创业园区或社区公园，将城市零碎地块改建为健身广场和街角绿地，以精细化手段提升城市空间利用效率，支持新产业新业态发展。 在边界外部，《办法》则实施严格管控，不得规划建设各类新城新区、开发区及非农产业园区等集中城镇建设用地，仅允许安排对选址有特殊要求的独立城镇建设用地，如依托乡村或生态景观资源的旅游开发用地、一二三产业融合用地等，从源头上堵住无序扩张的制度漏洞。 四、政策背景：顶层设计持续深化 此次《办法》的出台，是党中央、国务院关于国土空间规划顶层部署的具体落实。党的二十届四中全会明确提出，要优化国土空间发展格局，推进以人为本的新型城镇化，完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。 早在2023年，自然资源部已印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，初步建立起城镇开发边界管理框架，有效遏制了城市盲目扩张问题。此次《办法》在此基础上更推动管控精细化和差异化，标志着对应的制度体系趋于成熟。 此外，自然资源部还将加强时序管理，要求各地依据国民经济和社会发展五年规划及国土空间规划，对市县新增城镇建设用地规模实施时序调控，合理安排投放节奏，防止土地资源闲置浪费。
划定城镇开发边界，本质是在发展与约束间建立平衡。未来城市发展将从规模扩张转向质量提升，能否管住边界、盘活存量、补齐公共服务和绿色空间，将成为衡量新型城镇化成效的关键。