耕地是粮食安全的基础，也是县域经济与乡村振兴的重要支撑。近年来，城镇化推进、产业用地扩张与生态修复需求叠加，耕地保护同时面临“数量要稳、质量要升、生态要优”的任务。陕西地形地貌复杂，既有黄土高原沟壑区，也有秦巴山区和关中平原，耕地分布碎片化、坡耕地比重较高；再加上地类认定、历史变更与红线衔接等现实难题，守住耕地红线、提升耕地质量和生态功能成为一项系统性工作。 从原因看，一方面，耕地保护进入“存量优化”阶段，单靠新增指标已难适应高质量发展需要，必须通过制度供给打通“占”“补”“管”链条中的堵点。另一方面，耕地与生态空间统筹要求更高，如何保护生物多样性、推进国土绿化的同时稳定耕地规模，需要更精细的空间治理和更科学的分类管理。此外，国土变更调查中对部分经济作物地类认定存在操作难点，也影响耕地统计口径、监管执法和政策落地。 基于上述挑战，陕西在2025年被确定为“耕地数量、质量、生态三位一体保护”试点省份，提出以一揽子制度措施推动耕地保护从“管得住”向“管得好、用得优”转变。据省自然资源厅对应的负责人介绍，陕西已形成包含14项重点举措的实施方案，重点在于把耕地保护责任、空间管控、调查监管和工程建设统筹协同，力求形成可复制、可推广的治理经验。 在影响层面，耕地预计净增加58万亩，发出陕西稳住耕地基本盘、增强粮食安全支撑能力的清晰信号。更重要的是，“净增”强调的不只是补足数量，还包括对历史流出耕地的分类处置、对优质耕地的补划入库以及对永久基本农田的动态优化，推动耕地保护从“数字管理”转向更注重质量和底线管理。例如，在汉中朱鹮保护区内，5万多亩集中连片耕地已划入永久基本农田，反映了通过精细划定与规范管理，在生态保护与耕地保护之间实现统筹兼顾。 在对策举措上，陕西突出制度创新与部门协同并重。一是完善耕地保护制度体系，探索建立耕地保护“一库（区）一区”制度，优化耕地调查规则，提高调查认定的科学性与一致性，为监管提供更可靠的数据基础。二是聚焦实践难点，省自然资源厅联合农业农村部门制定《中药材、浅根系水果及花卉名录》并报自然资源部同意，着力解决国土变更调查中的地类认定难题，为特色产业发展与耕地保护边界划定提供依据。三是强化空间统筹，会同林业部门加快编制耕地保护和国土绿化空间专项规划，将9个县（区）纳入“山上山下”耕林置换试点，通过空间置换与结构优化，探索更符合自然条件与生态要求的土地利用方式。四是提高耕地保障能力，建成覆盖103个县（区）的永久基本农田储备库，将70多万亩优质耕地补划入库，增强永久基本农田布局优化与占补衔接的弹性。五是推动提质增效，出台耕地、永久基本农田和高标准农田一体化管理规则，推进新增补充耕地一次性建成高标准农田的试点工作，礼泉县、三原县试点进行，力求实现“补得上”与“补得好”同步。六是深化改革导向，推动落实耕地占补平衡改革，明确过渡期内新增耕地入库制度，强化补充耕地全过程监管和质量约束。 值得关注的是，陕西同步推进自然资源资产管理探索，全国率先建立资源资产损害赔偿法律合作机制，意在以法治化手段强化责任约束，提升自然资源保护治理的可预期性与可执行性。此探索与耕地保护目标相互呼应：以更严格的责任体系守住底线，以更清晰的规则体系提升治理效能。 从前景判断看，随着试点任务加快，陕西耕地保护将更突出“数量稳定、质量提升、生态协同”的综合导向。下一阶段，关键在于三上：其一，持续提升耕地调查监测的精度与一致性，把名录管理、分类处置等政策细化为可操作、可核验的标准；其二，将永久基本农田储备库、高标准农田建设与占补平衡改革推进，形成“补充—入库—建设—管护”闭环；其三，强化跨部门协同与县域落实，推动试点经验在更大范围内复制推广，确保耕地净增目标与质量提升目标同步实现。
陕西的实践表明，严守耕地红线与高质量发展并非对立关系。通过制度创新与技术手段支撑，既守住“饭碗田”，也兼顾生态治理与资源资产管理，推动多目标统筹落地。这种平衡推进的治理路径，为国土空间治理提供了可借鉴的“陕西方案”，其经验值得继续总结推广。