问题：追征节奏加快，存量与增量项目承压 国内有效需求不足、企业经营压力仍在释放的背景下，税费环境的稳定性受到市场高度关注。近期，多地对光伏发电项目启动或强化耕地占用税、城镇土地使用税等“两税”的审计追溯与征收工作，一些存量项目被要求补缴情形不一的税款，个别地方还涉及滞纳金计算。企业反映，税负变化叠加追溯周期不确定，使项目现金流承压；部分拟建项目则因税费测算难以达成收益预期而放缓甚至取消投资决策。 原因：政策口径不清与执行差异叠加，放大不确定性 业内普遍认为，争议的核心在于光伏电站用地性质多样、复合利用形式复杂，而现行税收政策在“占用面积如何认定、占用期限如何计算、不同用地类型如何分拆计征”等关键环节缺乏统一细化口径，导致地方执行尺度差异较大。以“农光互补”“渔光一体”等复合项目为例，光伏阵列多通过桩基点状接触地表，土地仍保有农业或渔业生产功能，若按租赁全面积或阵列覆盖面积计征，容易与项目的实际占地和土地利用方式出现偏差。此外，随着税收征管信息化、精细化水平提升，部分地区在财政收支平衡压力下倾向于加强稽核追征，也在客观上加剧了市场对政策连续性的担忧。 影响：短期增收与长期税基之间需统筹权衡 从短期看，追征可能带来一定财政增量，但若口径不清、追溯过猛，易对企业投资与项目运营形成挤压，影响产业链上下游预期，进而抑制新增有效投资。代表刘汉元测算认为，在不同面积认定方式下，光伏项目“两税”负担率差异显著：若按租赁全面积计征，税负可能高达项目收入的四成左右；若按阵列面积或投影面积计征，税负水平虽有所下降，但仍可能对部分项目形成明显压力，且上述测算尚未计入个别地区滞纳金等因素。业内人士指出，光伏作为战略性新兴产业和能源结构转型的重要支撑，其投资特点是周期长、收益相对稳定但对政策敏感，一旦税费规则出现跨区域差异或追溯不确定，企业往往会提高风险溢价、延后投资节奏，最终影响产业扩张与技术迭代，也可能拖慢绿色低碳转型进程。 对策：统一规则、完善程序、稳定优惠，增强可预期性 围绕上述问题，刘汉元提出两上建议。 其一，优化光伏用地“两税”政策，尽快明晰计征标准并完善征收程序。建议国家涉及的部委加快研究明确耕地占用税、城镇土地使用税光伏电站场景下的占用面积、占用时间等执行口径，推动自然资源、农业农村等部门与税务机关建立顺畅的信息交互机制，形成可核验、可追溯、可落地的征管流程，减少地方自由裁量空间，提升政策确定性。对于“农光互补”“渔光一体”等复合项目，建议更多从实际占地出发，探索按桩基等点状占地面积计征，以更好匹配土地复合利用的真实形态。 其二，明确光伏发电项目继续享受“三免三减半”等税收优惠政策。代表认为，光伏项目由“核准制”调整为“备案制”，主要体现行政审批方式优化，并不改变其公共基础设施属性及其在推动能源革命、“双碳”目标落地中的作用。应通过政策衔接与口径澄清，保障企业依法应享尽享，稳定长期投资预期。 前景：以规则透明护航高质量发展，推动绿色税制与产业政策协同 受访专家表示，发展新能源既需要市场机制发挥作用，也离不开稳定、透明、可预期的制度环境。下一步，围绕光伏用地税收政策的统一细化，有望成为完善绿色治理体系的重要抓手：一上，通过明确占用认定、征收流程和跨部门数据共享，减少争议和重复成本；另一方面，在依法征管的同时，更要注重政策协同，统筹财政可持续与产业高质量发展，避免因局部执行偏差对全国统一大市场和能源转型大局产生外溢影响。随着相关规则逐步明晰，企业投资测算将更为清晰，光伏与农业、渔业等复合模式也有望在规范轨道上实现更高水平的协同增效。
税收政策的稳定性与科学性，是衡量营商环境的重要标尺；在推动经济高质量发展的当下，如何通过制度创新既保障财政收入，又培育新兴产业竞争力，考验着治理智慧。光伏产业的税收困局，或许能为更多战略性新兴行业的政策制定提供镜鉴。