问题——增量扩张惯性与存量低效并存，城市发展面临“空间约束” 记者从自然资源部获悉，自然资源部、国家林草局近日印发《关于更做好自然资源要素保障的通知》（以下简称《通知》），聚焦新阶段自然资源要素保障，着力推动重大项目早落地、早开工、早见效。当前我国城镇化进程进入以存量提质增效为主的新阶段，一些地区仍存依赖新增建设用地推动发展、用地结构与产业升级不匹配、闲置低效用地盘活不足等现象，叠加资源环境承载约束，传统“扩张式”用地模式难以为继。 原因——人多地少基本国情叠加发展转型需求，土地要素需要“算大账” 业内人士指出，土地资源紧缺是长期约束，新增建设用地指标更应体现公共利益导向与发展战略导向。《通知》提出建立新增建设用地与存量盘活挂钩机制，明确年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，反映了通过制度性安排倒逼存量挖潜、以存量控增量的政策取向。其深层逻辑在于：一上，优化用地配置，推动城市从“摊大饼”式外延扩张转向集约高效；另一方面，以更精准的要素投向服务国家战略、产业升级和民生改善，“市场效益、国家发展、民生福祉”之间形成更均衡的决策框架。 影响——供地结构更趋优化，房地产用地转向“重存量、重品质、重节奏” 《通知》对新增建设用地投向作出更明确的政策指引：有限新增用地将优先保障能源、交通、水利等重大基础设施建设，支持新质生产力等现代化产业体系合理用地需求，同时向城中村改造、公共服务设施等民生领域倾斜，强调把资源用在关键处、紧要处。 在房地产领域，《通知》提出新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。有关负责人表示，这并非简单收紧房地产用地供给，而是引导更多通过存量资源统筹解决需求，推动土地市场从“拼规模”转向“拼质量”。在实践层面，部分城市通过整理闲置低效用地、完善周边配套，将存量地块打造为成熟“优地”“净地”，以更稳定的预期支持企业“拿好地、建好房”，进而改善居住品质和城市功能。 对策——以需定供与多元盘活并举，提升“好地”供给能力 《通知》强调处理好有为政府与有效市场的关系，坚持“以需定供”，主动对接市场需求，增强供地的适配性与前瞻性。围绕存量盘活的资金与机制保障，2025年自然资源部配合财政部指导地方发行专项债券5400余亿元用于收储存量闲置土地，通过市场化、法治化方式改善土地供给条件，提升地块可开发性与配置效率。 同时，《通知》提出支持土地用途兼容和空间复合利用，优化规划调整及用途转换规则，鼓励多元主体参与盘活，推动低效空间再开发与功能再组织。上述举措有望在补齐公共服务设施短板、完善城市综合承载能力的同时，形成更符合产业迭代和群众需求的空间产品体系，为城市更新、产业升级提供更坚实的要素支撑。 前景——从“增量依赖”走向“存量驱动”，推动城市高质量与可持续并进 专家认为，将新增建设用地与存量盘活“硬挂钩”，不仅是土地管理方式的调整，更是发展理念的升级：以更严格的增量约束倒逼存量挖潜，以更精准的投向优化用地结构，以更灵活机制提升空间供给质量。随着“十五五”重大项目推进，政策效应有望在三上进一步显现：其一，城市扩张边界趋于理性，集约节约用地水平提升；其二，土地要素向基础设施、先进制造、公共服务等领域加速集聚，提升投资效率与公共效益；其三，房地产供地更强调节奏与质量，通过盘活存量、优化区位与配套，促进供需匹配与市场平稳运行。 同时，政策落地仍需因地制宜完善实施路径，包括建立可量化的盘活认定与绩效评价机制，强化闲置低效用地处置的协同执法与利益分配安排，提升专项债资金使用的透明度和项目合规性，形成“盘活—供给—建设—运营”闭环管理，确保制度红利转化为实实在在的发展成效。
把新增建设用地与存量盘活“硬挂钩”，实质是用制度牵引发展方式转型。在资源约束不断加大的背景下，城市竞争力将越来越取决于存量空间的再组织能力、公共服务的完善水平以及产业承载的质量与效率。以更集约的用地方式服务重大战略、民生改善与产业升级，既是应对现实矛盾的必要举措，也是推动高质量发展的长期选择。