南京把城市更新作为推动高质量发展、提升城市功能品质的重要抓手，近年来老旧片区改造、公共空间提升、历史风貌修复各上持续发力，探索形成一批可复制、可推广的做法。随着更新从“点上整治”转向“片区提升”、从“增量扩张”转向“存量优化”，如何破解深层矛盾、实现系统提升，成为提升城市治理现代化水平的重要课题。 问题：更新仍有“碎片化”与“浅层化”隐忧。崔曙平委员调研中指出，当前一些区域、部门在推进节奏、标准尺度、资源配置上仍不一致，项目之间缺乏有效衔接，容易出现各自为战的“盆景式”更新。部分项目偏重立面整治、环境美化等外显改善，对产业导入、公共服务配套、交通组织优化、社区治理提升等系统性内容谋划不足，难以形成以片区为单元的综合效应。同时，政策法规体系仍需完善，审批协同、产权处置、利益平衡等环节存在“中梗阻”，影响更新效率与公平性。 原因：存量时代更复杂，倒逼制度与方法升级。业内人士分析，城市更新涉及规划、建设、交通、文旅、民政、金融等多个领域，牵动居民、企业、政府等多方主体，既要算经济账，也要兼顾民生、生态与文化传承。缺少统一的顶层设计和可落地的规则体系，实践中就容易出现“先易后难”“重形象轻功能”“重建设轻运营”等倾向；缺少精准的数据底座和评估体系，决策难以从经验驱动转向证据驱动；缺少稳定、可持续的资金与运营机制，项目容易“短期热、长期冷”，片区活力难以延续。 影响：关乎城市能级提升与群众获得感。城市更新不只是改善环境面貌，更关系到产业结构调整、公共服务均衡、城市安全韧性、历史文脉传承等目标。推进不均衡、不系统，可能导致投入效率不高、公共利益难以最大化，也可能加剧社区治理压力，交通拥堵与设施短板等问题延续。相反，若以系统性改革推动更新提质增效，有助于提升空间利用效率与城市综合承载力，增强创新发展所需的功能平台供给，深入释放“创新名城、美丽古都”的综合优势。 对策：以规划统筹为纲、以制度创新为要、以市场机制为力、以人民为中心。崔曙平委员建议，坚持因地制宜、改革创新，系统推进城市更新走深走实。 一是强化规划引领与顶层设计，实现“精准更新”。建议建立城市更新“体检评估”制度，形成覆盖建成区的基础信息采集和动态监测体系，绘制城市“资产地图”，建设城市更新数字档案库，不仅记录建筑物理状态，也纳入社区社会资本、文化资产、经济活力等指标，为决策提供更全面依据。在空间组织上，推行“片区统筹+单元规划”模式，将功能关联、风貌相近区域划定为更新单元，统筹道路网络、公共设施与零散地块整合，提升土地利用效率与公共服务供给水平。对历史文化资源，强调刚性管控与活化利用并重，保护历史街区肌理和社区生态，让古都风韵在更新中延续。 二是完善政策法规与体制机制，打通更新“堵点”。围绕市场与公共利益平衡，探索混合用地、容积率奖励等政策工具，在激发市场活力的同时，通过配建、改建公益性公共设施、保障性住房等方式强化公共属性。针对产权复杂等难题，建议建立更清晰的处置规则和协商机制，保障更新过程公开透明、程序公正。推进审批权限合理下放与流程再造，提升跨部门协同效率，形成规则统一、执行一致的政策环境，稳定市场预期、优化营商环境。 三是创新资金筹措与商业模式，增强可持续动能。建议构建多元化投融资体系，拓宽社会资本参与渠道，探索设立城市更新发展基金，引导资金向重点片区和重点民生项目集聚，并对投入特定区域的社会资本给予相应政策支持。推广“运营前置”的更新模式，要求项目在前期明确主要运营主体与运营方案，推动“长期持有、精心运营”，避免“一次性开发、短期退出”带来的后续空心化。同时探索“跨项目平衡”机制，将公益类项目与经营性地块统筹打包，兼顾民生改善与收益反哺，实现综合效益最大化。 四是以技术应用与绿色低碳提升更新品质。建议以数字化手段贯穿更新全周期，建设支撑规划、施工、运维的智慧底座，提高项目管理精细化水平。推广绿色低碳更新技术，提升既有建筑节能水平和城市空间韧性，推动生产生活方式绿色转型。推进智慧社区建设，完善公共安全、养老托育、便民服务等功能，提升基层治理效能和民生获得感。 五是健全公众参与与社区治理机制，凝聚共建共治共享合力。城市更新涉及千家万户，需建立“全过程”公众参与机制，推动共同缔造。可探索让居民参与决定部分社区更新资金的使用方向，增强项目的社会认同与执行力。加强基层组织建设，提升社区治理专业化水平，推动“微更新”“渐进式更新”对接民生需求，以小切口、持续性改善提升居住品质。 前景：向“系统更新、品质更新、可持续更新”迈进。多位受访人士认为，南京进入高质量发展新阶段，城市更新正从单体修补转向综合治理，从硬件改造转向功能提升与运营治理并重。下一步若能以制度供给补齐短板，以数据治理提升决策能力，以市场机制增强资金韧性，以公众参与夯实社会基础，有望在城市能级提升、公共服务均衡、历史文脉传承与绿色转型等上取得更大突破，为超大城市治理现代化提供更多可复制的实践样本。
城市更新是南京适应发展新阶段、推动城市高质量发展的关键路径。从“碎片化”走向“系统化”，从“浅层改造”迈向“深层次更新”，需要在规划、制度、融资、技术和治理等维度持续深化改革与创新。随着有关举措落地推进，南京城市功能与品质将深入提升，也将为全国城市更新提供可借鉴的“南京方案”，助力南京在新时代展现“创新名城、美丽古都”的新风貌。