一、问题背景：城市无序扩张积弊已久，制度约束亟待强化 长期以来，部分城市发展过程中过度依赖新增建设用地，以外延扩张换取经济增量，导致耕地侵占、生态破坏、公共服务配套滞后等问题相互叠加；城市边界模糊、管控乏力，使得"摊大饼"式蔓延成为困扰城镇化进程的顽疾。另外，城镇建设用地结构失衡、存量空间利用不足、地上地下统筹缺位等问题，也制约着城市空间品质的整体提升。 ，建立一套系统完备、权责清晰的城镇开发边界管理制度，成为推进国土空间治理现代化的迫切需要。 二、政策沿革：从"怎么划"到"怎么管"的制度跨越 2023年，自然资源部印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，初步回应了城镇开发边界从划定转向管理的现实需求，为各地开展对应的工作提供了基本遵循，城市盲目扩张问题得到初步遏制。 在广泛征求各方意见、系统总结地方实践经验的基础上，自然资源部深入研究制定《城镇开发边界管理办法（试行）》（以下简称《办法》），将行之有效的做法上升为规范性文件，明确"划、管、用、调、监"全流程规则。此制度跨越，标志着城镇开发边界管理从探索阶段迈入规范化、法制化轨道，也是纵深推进"多规合一"改革的重要制度成果。 三、核心内容：三大维度构建全链条管控体系 《办法》全文共19条，围绕划定、实施、调整维护等关键环节优化制度设计，主要体现在以下三个层面。 其一，守住资源安全底线，统筹城镇空间布局。《办法》明确，城镇开发边界的划定须避让连片优质耕地、自然生态空间、地质灾害高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区及重要矿产资源富集区域等不适宜建设地带。新增建设用地规模被纳入国土空间总体规划的约束性指标，严格限制城镇建设占用耕地、林地、湿地等生态资源。这一安排旨在推动城市发展逻辑从"依赖新增土地"转向"盘活存量空间"，从"向外扩张"转向"向内提质"。 其二，精细管控用地结构，提升城市空间品质。在城镇开发边界内，《办法》要求结合国土空间规划编制，细化用地布局、开发强度等规划要求，统筹优化生产、生活、生态空间。在补齐公共服务短板上，着力就近满足居民日常生活需求，增加城市绿化与景观游憩空间，为城市发展"留白"，为市民生活"增绿"。同时，鼓励统筹增量与存量用地、地上与地下空间，推动土地混合利用，将闲置厂房改造为创业园区，将零碎地块转化为健身广场和街角绿地，支持新产业新业态落地生根。 在城镇开发边界外，则实行严格的正负面清单管理，禁止规划建设各类新城新区、开发区及非农产业园区等集中城镇建设用地，仅允许安排对选址有特殊要求的独立城镇建设用地，包括依托乡村或生态景观资源的旅游开发用地、一二三产业融合用地、具有邻避和安全要求的市政基础设施用地，以及就近矿产资源产地安排的能源资源开发用地等。 其三，强化时序调控机制，防范闲置浪费风险。《办法》要求省级自然资源主管部门依据国民经济和社会发展五年规划及国土空间规划，对市县新增城镇建设用地规模实施时序调控，合理安排土地投放节奏，从源头上防止建设用地大量闲置、资源低效占用等问题的发生。 四、深层意义：制度创新服务高质量城镇化大局 从更宏观的视角审视，《办法》的出台不仅是一项技术性的规划管理举措，更是在新型城镇化推进背景下，对城市发展方式的一次系统性重塑。通过统筹划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，并协调绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线等空间底线，《办法》为各类开发建设行为构建起清晰的制度边框，有助于从根本上扭转城镇化进程中重规模、轻质量的惯性思维。 与此同时，《办法》着力引导教育、医疗、养老、交通等公共服务资源向城镇内部均衡配置，有助于缓解城市发展不平衡不充分的结构性矛盾，让城镇化成果更公平地惠及广大市民。
城镇开发边界不是简单的“画一条线”，而是以制度方式回答“城市应当向哪里发展、以何种方式发展”。把空间底线立起来、把治理规则落下去，才能在守住耕地红线、生态红线和安全底线的前提下，为城市留下高质量发展空间。随着《办法》落地见效，城市发展将更强调集约、韧性与宜居，推动形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。