问题——土地增量趋紧与城市功能叠加需求矛盾凸显。随着城市建成区持续扩展，新增建设用地指标空间有限，交通、市政管网、防灾避险和公共服务设施等需求同步增长，地上空间承载压力不断上升。一些区域地下管线仍存“多头布设”、重复开挖等情况，地铁、市政、商业、人防等建设之间也时有衔接不畅，影响城市运行效率与公共安全。如何让地下空间从“有资源”走向“有秩序、有价值”，成为城市治理面临的现实课题。 原因——治理规则与实施机制仍需系统完善。业内人士指出，地下空间开发利用隐蔽性强、专业门槛高、权属关系复杂、跨部门协同密集，容易出现规划碎片化、权责边界不清以及“重建设轻运营”等问题。尤其在地下空间立体叠加、上下交叉的情况下，若产权登记、使用边界和安全责任链条不清晰，不仅会削弱社会资本参与意愿，也会推高后期维护和应急处置成本。治理要从“有章可循”走向“落地有力”，需要法规、规划、技术和平台能力共同推进。 影响——地下空间成为存量时代的重要增量。宁波的有关实践显示，地下空间既是拓展城市容量的重要抓手，也是提升城市品质与韧性的关键支撑。地下商业与步行系统有助于优化慢行环境、带动消费场景更新；综合管廊可提升市政设施集约化水平，减少道路反复开挖，降低全生命周期运维成本；在校园、交通枢纽等区域建设地下接驳与集散系统，可缓解高峰拥堵、提升通行效率。更关键的是，在极端天气、事故灾害等情况下，地下设施的安全运营与快速处置能力，直接关系城市风险防控和民生保障。 对策——以四项机制完善治理闭环，并以规划和平台强化统筹。座谈会围绕《宁波市地下空间开发利用管理办法》实施情况开展立法后评估，明确以制度补短板、以协同破壁垒、以数字化提效能的改革方向。 一是推进土地分层确权，夯实要素市场基础。通过明确不同深度、不同用途地下空间的权属边界与登记规则，推动地下空间资产化、可流转、可融资，降低项目落地不确定性，提升社会参与积极性。 二是完善用地、建设、使用全周期管理，强化“一盘棋”治理。以统一底图、统一标准、统一流程，打通从规划审批、施工建设到运营维护的全过程衔接，减少重复建设和“各管一段”的摩擦，提升资源配置效率。 三是健全安全运营机制，压实审批、使用与维护责任。地下空间涉及结构安全、消防疏散、燃气电力管线、排水防涝等多类风险点，需要以清晰的责任链条和可执行的运行标准，做到“建得好”与“管得住”并重，推动风险前移、隐患早治。 四是完善法律责任体系，提高违法成本与监管震慑。通过细化违法情形、责任主体与处罚尺度，强化执法刚性，促使各方在地下空间开发利用中形成守法自觉和合规闭环。 同时，宁波提出以高质量地下空间专项规划提升统筹能力，围绕中心城区、功能片区以及交通枢纽、公园、学校等重点节点，形成可实施的空间布局与建设指引，避免“冷热不均”和无序竞争。工程层面，推动综合管廊与轨道交通等重大项目同步规划、同步设计、协同建设，通过集约叠加减少占地、降低综合投资并提升运营效率。治理手段上，加快建设城市地下市政基础设施综合信息管理平台，推动“一张图”管规划、“一张网”管建设、“一体化”管运维，通过监测预警与联动调度，把事后抢修更多转向事前预防与快速处置。 前景——向“立体城市”迈进，关键在协同与执行。受访人士认为，地下空间开发利用已从单体工程建设转入治理体系与治理能力的较量阶段。随着确权规则逐步明晰、专项规划加快落地、数字化平台提升监管穿透力，地下空间有望在补齐公共服务短板、提升城市更新品质、增强综合防灾韧性诸上释放更大效能。下一步仍需跨部门数据共享、标准统一、项目滚动评估与公众参与等上完善机制，形成可复制、可推广的经验。
从“向高空要空间”到“向地下谋发展”，宁波的实践提示了城市更新的深层逻辑：在土地资源硬约束下，精细化治理比规模扩张更可持续；当每一寸地下空间都拥有清晰权属和数字化支撑，城市才能真正实现立体化生长。此转型不仅关乎空间利用效率，也成为衡量城市治理现代化水平的重要标尺。