问题——城市发展进入存量时代后，“有地难用”“用地低效”成为不少地方的共同难题。一方面，部分老城片区因历史形成的功能混杂、交通组织不顺畅，商业、公共活动与通行空间相互挤压，导致人气不足、消费潜力难以释放；另一方面，一些工业用地随着企业停产或产业外迁长期闲置，而优质项目又面临“等地落户”的现实矛盾。此外，中心城区公园绿地等公共空间功能偏单一，停车、便民服务等需求难以满足，城市运行效率受到影响。 原因——低效与闲置的出现，既有产业周期变化、企业经营调整等客观因素，也与早期较为粗放的用地方式涉及的：土地用途配置不够合理，开发强度偏低；部分地块碎片化明显，难以适配新产业对空间、配套与效率的要求；公共空间规划建设中更侧重景观属性，对复合功能供给考虑不足。随着人口更集聚、产业升级加快，新增建设用地指标趋紧，倒逼各地从“做增量”转向“盘存量”，以更高质量的空间供给支撑发展。 影响——盘活存量土地，正在为稳增长、促转型、惠民生拓展空间。自然资源部数据显示，“十四五”以来，各地累计完成闲置土地处置超过600万亩，有效缓解新增建设用地压力；低效用地再开发试点扩大到100个，截至2025年底试点城市累计认定低效用地373万亩、实施再开发187万亩。随着土地利用结构优化，单位GDP建设用地使用面积下降16%，节约集约用地导向进一步强化。实践表明，存量盘活不仅是“腾地”，更是提升城市功能、改善营商环境、优化公共服务供给的重要抓手。 对策——各地探索路径逐步明晰：以功能重塑带动片区复兴，以产业导入提升产出效率，以立体与复合开发提升空间承载。 在重庆璧山，大成广场片区曾因布局不合理导致交通与商业空间相互掣肘。当地通过再开发重构空间秩序，在保障公共活动承载的同时，新增地下商业空间约6300平方米，招商入驻率达85%，并带动周边约5000万元餐饮、零售、文化等消费潜力释放。其启示在于，老城更新不是简单翻修，而是通过系统性空间治理提升人流组织与业态匹配度，让公共空间与商业空间各归其位、相互带动。 在江苏常州，中交智荟港智能制造中心由停产闲置区域转型为现代产业集群园区。为破解土地小、散、承载不足的问题，项目采用工业用地立体开发，集中配置食堂、停车等共享设施，并将原办公楼改造为共享服务中心。改造后园区容积率由0.65提升至2.02，招商率达90%；入驻企业中约七成为高新技术企业，投产后亩均税收超50万元，为改造前的30多倍。该案例表明，以存量工业用地提质增效为抓手，叠加共享配套与空间重组，可明显降低企业综合成本、提升项目落地效率，推动制造业向高端化、集群化发展。 在福建漳州，九龙公园通过“地上公园、地下停车”实现一地多用，在不降低绿地品质的前提下补齐中心城区停车短板；同时系统优化景观，保护传统风貌建筑，完善步道等便民设施，推动公园由单一游憩绿地转向生态、文化与便民服务融合的复合空间。公共空间的复合利用，既提升了城市治理的精细化水平，也为可持续运营创造了条件。 前景——从趋势看，盘活存量用地将成为“十五五”时期城市高质量发展的重要发力点。随着试点深入，混合开发、用途合理转换、立体开发与城市有机更新等模式有望进一步推广；同时，围绕高端制造、养老、体育等重点领域的用地支持政策将更趋精准，推动“以地兴产、以产促城”。下一步关键在于把握三上：其一，坚持规划引领与片区统筹，避免单点改造造成功能割裂；其二，完善全生命周期的资产运营与公共利益保障机制，防止“只改不管”“只建不营”；其三，强化节约集约的硬约束与绩效评价，以亩均产出、能耗强度、公共服务可达性等指标引导资源向高质量项目集聚。随着制度与模式优化，更多“沉睡”的土地将转化为支撑创新、促进消费、改善民生的新空间。
从“沉睡土地”到“活力空间”，低效用地再开发正在重塑中国城市的发展路径。这场以存量挖潜释放增长空间的实践，不仅回应了土地资源紧约束下的发展需求，也提出了高质量发展阶段城市规划的新思路——坚持创新驱动与功能融合，才能让每一寸资源发挥更大价值。