问题——以“油烟污染”为由驳回餐饮许可，是否构成“增设行政许可” 餐饮业准入管理中，一些经营主体在申请餐饮服务涉及的行政许可时，常因选址位于居民住宅楼、未配套专用烟道的商住综合楼等区域，被市场监管等部门以“可能产生油烟、异味、废气、噪声污染”为由作出不予许可决定。由此引发的焦点在于：地方性法规、规章对许可实施作出更具体规定时，是否触及行政许可法关于“不得增设行政许可”“不得增设违反上位法的其他条件”的限制。 近期，最高人民法院在“行政审判讲堂”2026年第二期答疑中，围绕上述争议作出明确阐释：对已由上位法作出禁止性规定的事项，地方条例在同一框架内细化落实、保持同一规范意旨的，不属于行政许可法意义上的“增设行政许可”。 原因——关键在于“是否越权设定许可”与“是否新增条件” 最高法在答疑中围绕行政许可法第十六条第四款的适用边界进行梳理，指出下位规范可能构成违法“增设”的典型情形主要包括三类：其一，上位法并未设定许可事项，下位法却另行设定许可；其二，上位法虽设定许可，但未设定相关条件，下位法额外增加条件；其三，上位法设定许可及条件后，下位法设置与上位法相抵触条件。 就餐饮项目油烟污染防治而言，上位法《大气污染防治法》已作出明确禁止性规定：在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内，禁止新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。地方《大气污染防治条例》将“餐饮服务项目”表述为“饮食服务”，并在禁止场所范围上与上位法保持一致。最高法据此认为，该地方规定与上位法在规范内容上属于同义表述、同一指向，没有突破上位法设定的边界，也未附加新的限制要件。 影响——统一裁判尺度，推动监管与营商环境协同 该释明对多方具有直接指引意义。 对行政机关而言，明确了依法行政的“红线”与“职责”：对上位法已明确禁止的选址和项目形态，行政机关依据地方条例作出不予许可决定，属于对法定禁止的执行，并非额外增加许可门槛。另外，这也提示监管部门在作出不予许可决定时，应当充分说明依据、准确引用条款、清晰阐明事实与法律的对应关系，确保程序正当、理由充分，经得起行政复议与司法审查。 对经营主体来说，传递出清晰预期：餐饮项目选址与污染防治义务是准入阶段的重要合规项。对居民住宅楼等敏感区域，法律明确采取“禁建、禁改、禁扩”的刚性规则，并非个案裁量。企业在筹备阶段应当将空间条件、烟道配套、相邻关系等因素纳入尽调与规划，降低因选址不符导致的沉没成本。 对审判实践而言，有利于统一“许可实施细化”与“违法增设许可”的区分标准，减少同类案件中因理解差异造成的裁判波动，更稳定法治化营商环境预期。 对策——在“依法禁建”与“规范执法”之间形成闭环 围绕该类争议的治理，需从规则供给与执法能力两端同时发力。 一是强化法条适用的准确性与一致性。各地在制定、修订相关条例时，应坚持与上位法同向同标，避免出现概念外延不清、场所范围表述不一致等问题，防止在执行端引发争议。 二是提升许可审查的专业化水平。对“是否产生油烟、异味、废气”“是否具备专用烟道”等关键事实要件，应形成可操作的审查清单与证据标准，推动许可审查由经验判断转向规则化、标准化。 三是加强信息告知与前置服务。对拟开办餐饮项目的申请人，可通过政务服务窗口提示、线上办事指南、选址合规提醒等方式，提前告知禁建区域与法律后果，减少“申请—驳回—争议”的反复成本。 四是完善协同治理机制。油烟污染治理往往涉及生态环境、住建、市场监管等多部门职责边界，应在标准衔接、信息共享、联合检查各上建立常态化协作，推动源头准入、过程监管与末端治理相贯通。 前景——以司法释法促执法规范，以源头治理促城市宜居 从更长远看，餐饮油烟治理反映的是城市公共利益与个体经营权利之间的平衡。上位法对特定场所“禁建、禁改、禁扩”的规定，反映了对居住环境质量和公共健康的保护导向。最高法此次释明，进一步明确地方规范在执行上位法框架内的正当性，有助于促进行政执法更为精准、透明、可预期。 随着城市更新推进与消费场景不断多元，餐饮业态的空间布局将更强调“合规选址、绿色运营、邻里友好”。可以预见，围绕油烟、噪声等环境影响的监管将更趋精细化，相关行政许可与执法决定也将更注重程序规范、证据充分与释法说理，从而在保护民生环境与支持实体经济发展之间形成更稳固的制度支撑。
行政许可的合法性既需要程序正当，也要求权力边界清晰；最高法的答疑为各方提供了明确指引。依法行政既要防止权力越界，也要确保其有效维护公共利益。这种平衡正是法治进步和国家治理现代化的体现。